Tillåtlighetsbeslutets bindande effekt mot Natura 2000-skyddets asymmetri - En utredning av rättsläget kring förhållandet mellan regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB och tillståndsprövningen för Natura 2000-områden samt konsekvenserna därav

Abstract

Regeringsprövning enligt 17 kap. miljöbalken aktualiseras vanligtvis vid prövning av större verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen, samtidigt som de anses innebära typiskt sett stora risker för miljön. När en verksamhet skall tillåtlighetsprövas av regeringen är det därmed ofta fråga om åtgärder och verksamheter som till följd av sin storlek och inriktning redan kräver tillstånd från länsstyrelse eller domstol. Vanligen rör det sig om miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som omfattas av tillståndsplikten i 9 respektive 11 kap miljöbalken. Likaså kan situationen vara sådan att den enligt 17 kap. tillståndspliktiga verksamheten bedöms kunna medföra skada på ett Natura 2000-område, varpå verksamheten även kommer att omfattas av prövningsplikten enligt Natura 2000-reglerna i 7 kap. miljöbalken. I svensk rätt synes den allmänt rådande meningen vara, att när regeringen beslutat att tillåta en verksamhet så är prövande tillståndsmyndighet bunden att rätta sig efter beslutet, och får varken förbjuda verksamheten eller upphäva uppställda villkor. Detta framgår dock inte av lagtexten och en allmängiltig regel om regeringsbeslutets bindande effekt saknas. Än mer osäkert blir rättsläget i de situationer när tillståndsärendet i fråga berör ett Natura 2000-område som skall prövas enligt den för Natura 2000-områden särskilt föreskrivna prövningsordningen i 7 kap. 28 a – 29 §§ miljöbalken; ett faktum som särskilt kommit att uppdagas i samband med den långdragna och omtvistade rättsprocessen kring järnvägsbygget av Botniabanan de senaste åren. Uppsatsen syftar till att utreda rättsläget kring rättsverkan av regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. miljöbalken samt - mot bakgrund av resultatet - utreda vad den svenska prövningsordningen kan komma att få för konsekvenser för enskildas och organisationers rätt till domstolsprövning. Inledningsvis belyses frågan om tillståndsmyndigheternas eventuella bundenhet till regeringsbeslutet ur ett generellt perspektiv. Därefter specificeras frågeställningen och fokus läggs på att utreda vad som händer i de situationer när tillståndsprövningen specifikt berör en verksamhet som är tillståndspliktig enligt Natura 2000-reglerna i 7 kap. miljöbalken. Frågan analyseras i detta avseende särskilt utifrån lagstiftningens systematik och rättsliga struktur. I uppsatsens andra avdelning skiftas fokus från ”bundenhetsproblematiken” till att utreda eventuella konsekvenser som kan komma att följa i dess fotspår – i första hand konsekvenser för enskildas och organisationers rätt till domstolsprövning av miljöbeslut, samt konsekvenser för Sveriges åtaganden enligt Århuskonventionen. Genom hela uppsatsen kommer det kontroversiella fallet med Botniabanans järnvägssträckning att följa som en röd tråd, och relativt stort utrymme ges till att beskriva dess bakgrund och analysera dess betydelse för rättsläget. Slutligen resoneras kring möjliga rättsliga lösningar som kan vidtas i syfte att klargöra rättsläget samt för att förhindra att den svenska prövningsordningen riskerar att gå i strid med de internationella kraven på rätten till en effektiv domstolsprövning.