Från centralisering till decentralisering - och tillbaka igen. En kritisk analys av Göteborgs Stads stadsdelsförändringar.

Abstract

Syfte: Syftet med uppsatsen är bidra till ökad förståelse av varför stora omorganisationer genomförs i offentlig förvaltning, hur förändringarna konstrueras som önskvärda, vilka centrala motiv som driver förändringsprocesserna, vilka perspektiv som inte framträder lika tydligt samt hur arbetsmiljöperspektivet tas i beaktande. Metod: Uppsatsen består av en historisk dokumentstudie avseende beslutsunderlag för organisationsförändringar i Göteborgs Stad under tidsperioden 1987–2021. Studien är avgränsad till de verksamhetsgrenar som tidigare legat under “stadsdelsförvaltningarna”, det vill säga förskola, skola, fritid, funktionsstöd, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Teori: Studien utgår från ett nyinstitutionellt perspektiv, där organisationer ses som relationellt samspelande, med trender och idéer som sprider sig mellan verksamheter (Meyer & Rowan 1977). Studien baseras även på ett kritiskt perspektiv på förändring, där antagandet att förändringsprocesser går att planera och styra i detalj ifrågasätts. Det kritiska perspektivet fokuserar på frågan varför organisationer arbetar med förändring, och i vems intresse förändringen ligger (Sveningsson & Sörgärde 2014). Slutligen används WPR, “What’s the Problem Represented to be?”, en diskursanalysmetod och teori inriktad på att kritiskt analysera hur problem konstrueras i policy (Bacchi 2009). Resultat: Studien visar att behoven av reform konstrueras i begränsad omfattning, då beslutsunderlagen inte består av ovärderade avvägningar mellan alternativ. Problem och lösningar konstrueras ur specifika ut gångspunkter, i enlighet med dominerande rationella myter och trender om organisering. Beslutsprocesserna präglas av ett synsätt på organisationer som styrbara, en tilltro på att det går att förändra verksamhetens praktik via topdownåtgärder. Detta främjar att använda omorganisation som problemlösning, även när det finns diskrepans gentemot problembilden. Att reform är något önskvärt är en norm i beslutsunderlagen, vilket gör att det som fungerar väl med befintlig organisering eller baksidorna med omorganisation ej framträder lika tydligt. Analysen påvisar att flera perspektiv ej framträder tydligt eller alls i beslutsunderlagen, vilket innebär begränsningar för hur reformers effekter uppskattas. Studien visar vidare att arbetsmiljöperspektivet inte har en framträdande roll i beslutsunderlagen kring omorganisationerna. Detta är anmärkningsvärt eftersom tidigare forskning visar att reformer har negativa effekter på arbetsbelastning, arbetsvillkor och förutsättningar för chefsstöd (jmf Carlsson et al 2017; F lövik, Knardahl & Christensen 2019; Petersson 2006) och att aktuella reformer berör personalgrupper med överrepresentation i sjukskrivningsstatistik (jmf Försäkringskassan 2022; Regeringskansliet 2018), vilket påverkar kommunens möjlighet att utföra sitt uppdrag. Att arbetsmiljöfrågan ej framträder blir mot denna bakgrund något som möjliggör upprepade stora omorganisationer, genom att en av baksidorna med omorganisation ej synliggörs.